Ключевский Василий Осипович - Курс русской истории

арода. На русского плательщика он смотрел самым жизнерадостным взглядом, предполагая в нем неистощимый запас всяких податных взносов. Прожектеры и прибыльщики писали ему, что его "низкие подданные" зело суть отягчены и, если больше будут отягчены, останется земля без людей, а он в 1717 г. пишет Сенату из Франции, что "и без великого отягощения людям денег сыскать мочно"; понадобятся деньги - прибавить временно пошлины на всякие промыслы, ввести "поголовщину по городам и иные сему подобные, от чего разоренья государству не будет", а где объявится растрата, "чтоб немедленная инквизиция была и экзекуция". Не задумываясь над сравнительными удобствами или неудобствами разных окладных единиц: двора, семьи, работника, души, предоставляя это Сенату, Петр видел в податном вопросе только два предмета: солдата, которого надо содержать, и крестьянина, который должен содержать солдата. В ноябре 1717 г., быв в Сенате, Петр сам написал указ, изложенный тем летучим стилем, который поддавался только опытному экзегетическому чутью сенаторов: "Распорядить сухопутное войско и рекруты морские, кроме жалованья, и провиант на крестьян, скольких душ или дворов один, что удобнее будет, солдат и драгун и офицер по рангам кроме генералитета, применяяся к податям нынешним, ибо как сие положится, от прочих всех податей и работ свободны будут". Итак, все прямые налоги предполагалось заменить одним военным, подворным ли или подушным, все равно или еще не было решено; этот налог распределялся на крестьян по расчету стоимости содержания солдата, драгуна и офицера. Через несколько дней предпочтено было распределение по душам, "работным персонам", и Сенат, толкуя указ Петра, 26 ноября 1718 г. предписывал перечислить все сельское пахотное население мужского пола, всех "не обходя от старого до самого последнего младенца". Мы уже знаем, как медленно и с какими затруднениями производилась перепись с ее поверкой, ревизией. От нее сохранилось несколько разновременных итогов, среди которых трудно разобраться: число душ по ним колеблется между 5 и почти 6 миллионами. Сохранилась сенатская смета подушного сбора на 1724 г., к которой в 1726 г. Камер-коллегией по указу Верховного тайного совета присоединена роспись действительных поступлений подушной подати за сметный год с обозначением недоимки по губерниям. Принятая в руководство для расквартирования полков и для податного учета 1724 г., сенатская смета с прибавленной к ней росписью представляет проверенное изображение подушной системы за первый год ее действия и за последний год жизни ее творца, без перемен, каким она подвергалась вскоре после его смерти. По этой ведомости значится всего тяглого населения 5 570 тысяч душ, в том числе городских 169 тысяч. Подушный оклад устанавливался в связи с ходом переписи: рассчитанный сначала в размере 95 копеек, он потом спустился до 74 копеек; с целью уравнять в тягостях все души на государственных крестьян взамен платежей владельцам положен был дополнительный 4-гривенный сбор; городские тяглые обыватели платили по 1 рублю 20 копеек с души.

  

  

   Эта подать, "подушина", своей окладной единицей, ревизской душой, смущала многих. Даже такой горячий защитник преобразователя, как Посошков, не чает в ней проку и отказывается понять ее, "понеже душа вещь неосязаемая и умом непостижимая и цены не имеющая: надлежит ценить вещи грунтованные", земельное владение. Посошков смотрел на дело с народнохозяйственной точки зрения, совершенно чуждой Петру в этом деле. В народном хозяйстве нет душ, а есть только капиталы да рабочие руки; действительными плательщиками могли быть, конечно, только работники, а не старики и младенцы. У Петра был под руками готовый образец для обложения по рабочим силам: это - остзейское крестьянское тягло, или гак , в котором считалось 10 работников от 15 до 60 лет. Петр думал не о рациональном обложении, а о бездоимочном поступлении. При исполнителях и финансовых понятиях, какими он располагал, никакая рациональная система обложения не могла быть удачна. При невозможности мудреной регистрации производительных сил оставался простой арифметический подсчет живой наличности мужского пола, не обходя и вчера родившихся младенцев. Ревизская душа и была такой расчетной, разверсточной окладной единицей, чисто фиктивной. Дело шло не о народнохозяйственной, даже не о финансовой политике, а просто о податной бухгалтерии Камер-коллегии по отделению окладных сборов. Вложить жизненный смысл в эту фикцию предоставлялось самим плательщикам, и они его со временем вложили. Под ревизской душой стали разуметь известную меру рабочих сил и средств, прилагаемых тяглым человеком к соответственному тяглому же земельному участку или промыслу, с причитающейся на них по разверстке долей государственного тягла. В этом смысле крестьянин говорит о половине, четверти, об осьмухе души, не думая ссориться с психологией. Подушная подать была преемницей подворной, распределявшейся и при Петре по устарелой переписи 1678 г. Податная фикция, длившаяся до наших дней, не могла пройти бесследно для народного сознания. Два века податной плательщик недоумевал, за что и с чего, собственно, он платит. Посошков пишет, что даже господа дворяне не понимали, что такое крестьянский двор как платежная единица: одни считали дворы по воротам, а другие по избным дымам, не додумываясь до того, что крестьянский двор - это "земляное владение", земельный участок. Ревизская душа была еще непонятнее тяглого двора, и какие бы замысловатые толкования ни вкладывал народ в такие финансовые учреждения, оставался вопрос, зачем это приказные люди придумывают таких плательщиков, которые за себя платить не могут. Государственная повинность превращалась в своенравное требование начальства. Государство, загораживаемое канцелярией, отдалялось от народа, как что-то особое, ему чуждое: плохая школа для воспитания чувства государственного долга в народе, и чичиковские мертвые души были заслуженным эпилогом этого "душевредства душевных поборов", как ядовито определил подушную подать все тот же Посошков. Исполнение податной реформы Петра усиливало это впечатление. В оправдание подушной подати выставлялась двоякая цель: уравнение подданных в казенных платежах и увеличение казенных доходов без отягощения народного. Но указы о подушной подати с крестьян не разъясняли, что такое ревизская душа - счетная ли только или и раскладочная единица; лишь указ 1722 г. о подати с посадских людей пояснил: "А им верстаться между собою городами по богатству". С сельского населения подушная взималась по точному смыслу ее названия: не только высчитывалась в сметах по количеству душ, но и при сборе раскладывалась прямо по душам, а не по работникам. Шли жалобы на "отягчение и неравенство в народе", на то, что скудный крестьянин с 3 малыми сыновьями должен платить вдвое больше богатого с одним сыном. Однообразный уравнительный налог на деле усиливал естественное неравенство семейных составов и состояний. Трудно определить тяжесть подушного налога сравнительно с подворным по несоизмеримости этих окладных единиц и по недостатку данных. Можно думать, что Манштейн, многопомнивший и слышавший о последних годах Петра, в записках своих передал мнение его современников о подушном налоге, написав, что Петр принужден был собирать двойную подать против прежней. Это вывод, взятый глазомером, а не точным расчетом. Подворный налог чрезвычайно разнообразился по местностям и разрядам плательщиков. Дворы посадские и дворцовые были обложены тяжелее черносошных и церковных, а эти - тяжелее помещичьих. Притом и однородные дворы в разных областях платили неодинаково: в Казанской губернии на помещичий двор падало в среднем окладных налогов 49 копеек, а в Киевской - 1 рубль 21 копейка. Этой видимой цифровой неравностью отчасти уравнивалось различие местных экономических условий. Огромная убыль дворов, обнаруженная переписью 1710 г. в центральных и северных губерниях, разрушила всякую уравнительность. Там при продолжавшемся подворном обложении по переписи 1678 г. уцелевшим дворам приходилось платить почти вдвое, оплачивая опустелые дворы, а в губерниях Киевской, Казанской, Астраханской и Сибирской, где оказался прирост дворов, подворные платежи понижались. При столь сложных и даже запутанных условиях подушная подать отозвалась неодинаково на разных плательщиках: она вообще повысила прямой налог, но иным лишь на нечувствительный процент, а другим вдвое, втрое и даже больше. Средний подворный налог на крестьянский двор по трем губерниям. Архангельской, Казанской и Киевской, около 1710 г. значительно превышал половину подушного сбора со среднего 4-душевого крестьянского двора (190 и 74х4=296 копеек). Больнее всех пострадали и без того наиболее обездоленные помещичьи крестьяне. Прямой подворный налог щадил их во внимание к их тяжелым господским повинностям. Подушная подать легла на них в одинаковом размере с лучше устроенными дворцовыми и церковными крестьянами, увеличив втрое и по местам даже вчетверо их окладные платежи. Справедливость требовала, чтобы помещики соразмерно понизили свои поборы с крестьян, и этого, кажется, ожидало правительство. В интересе уравнительности предположено было государственных крестьян, свободных от господских требований, обложить сверх общей подушной подати дополнительным платежом, применяясь к тому, "как помещики получать будут с своих крестьян или иным каким манером, как удобнее и без конфузии людям". Этот дополнительный сбор высчитан был в 40 копеек. Но помещики и не думали довольствоваться какими-нибудь 4 гривнами. Напротив, усиленные расходы по службе и по оплате казенных повинностей, какие легли на бездоходных дворовых людей, помещики полностью и даже с избытком переложили на своих крестьян и подняли крестьянский оброк до непомерной высоты, пользуясь отсутствием законной оброчной нормы: в эпоху ревизии, по Посошкову, с крестьянского двора сходило помещику "рублев по 8 или малым чем меньше", а брауншвейгский резидент Вебер, собравший за время своего пребывания в России (1714-1719 гг.) хорошие сведения о ее положении, в своих записках (Das veranderte Russland) замечает, что редкий крестьянин платит помещику свыше 10-12 рублей оброку, следовательно, крестьянин, плативший около 10 рублей, был не редок. Принимая только 7 рублей с чем-нибудь (рублей 60 на наши деньги) на двор, найдем, что при 4-душевом составе двора помещичий оброк слишком вдвое превосходил подушную подать и почти впятеро был выше 40 копеек, нормальной по указу суммы помещичьего оброка. Можно только недоумевать, откуда брались у крестьян деньги для таких платежей при тогдашнем тесном пространстве денежного крестьянского заработка, хотя бы половина их покрывалась хлебом или работой. Значит, подушная подать, сглаживая старые податные неровности, усиливала или вводила новые, подтягивала под одну схематическую, канцелярски составленную мерку возникшие из жизни разнообразные местные и классовые уровни налогоспособности, в общем итоге значительно отягощала бремя прямого обложения и, таким образом, не достигала ни одной из своих целей - ни уравнительности казенных платежей, ни увеличения доходов казны без отягощения народа. Есть и официальное, притом очень яркое свидетельство о неудаче в достижении этой последней цели. В упомянутой ведомости Камер-коллегии 1726 г. читаем, что в 1724 г. недобрано подушного 848 тысяч, а это - 18% всего подушного сбора по смете того года. К своей ведомости Камер-коллегия приложила такое жалобное примечание: "А о вышеописанной доимке в Камер-коллегию губернаторы и вице-губернаторы, и воеводы, и камериры, и земские комиссары доношениями и репортами объявляют: тех де подушных денег по окладам собрать сполна никоторым образом невозможно, а именно за бесконечною крестьянскою скудостью и за хлебным недородом и за выключением из окладных книг написанных вдвое и втрое и за сущею пустотою и за пожарным разорением и за умерших и беглых безвестно и за взятых в рекруты и за престарелых и увечных и слепых и сирот малолетних и бездворных бобылей из солдатских безпашенных детей". Это как бы посмертный аттестат, выданный Петру за подушную подать главным финансовым его учреждением.

  

  

   В Других налогах, окладных и неокладных, повторились те же явления: преувеличенные требования казны, внушенные нуждой и предрассудком, будто деньги всегда найти можно, и молчаливый ответ плательщика - огромный недобор. Прибыльщики поусердствовали в изобретении разных пошлин и поборов с промыслов и угодий, и оклады налогов этого разряда приблизительно с 1,5 миллиона первых годов столетия взогнаны были в 1720 г. почти до 2,6 миллиона, но поступления, даже за вычетом перебора, дали полмиллиона недобора, почти 20% против сметы. Финансовые успехи, достигнутые Петром, открываются из его последнего доходного бюджета за 1724 г., составившегося из подушной подати, которую начали собирать в этот год, и из прочих сборов, таможенных, кабацких, промысловых и т.п. Из расходного бюджета приведу только главную статью - военный расход.

   Ревизские души:

   Крепостных людей ..... 4364653 - 78%

   Государственных крестьян ..... 1036389 - 19%

   Посадских людей ..... 169426 - 3%

   ..... ..... 5570468

   С них подушной (с 40 к.) ..... 4614637 рублей

   Прочих доходов ..... 4040090 рублей

   ..... 8654727 рублей

   Военный расход:

   На сухопутное войско (из подушной) ..... 4.596.493 рубля

   На флот ..... 1.200.000

   ..... ..... 5 796 493 рубля

  

  

   Эти неполные, минимальные цифры документов 1724 г. дают, однако, несколько выразительных итогов финансовой реформы; в ведомостях дальнейших лет количества увеличиваются, но пропорции изменяются мало. Резко выступает связь этой реформы с военной, как ее двигателем: расход на войско и флот доходит до 67% всего сметного дохода, а по отношению к действительным поступлениям того года поднимается до 75,5%. Войско стало обходиться стране гораздо дороже, чем оно стоило 44 года назад, когда на него шло меньше половины тогдашнего дохода. Далее, сметный доход 1724 г. почти втрое превосходил доход дефицитного 1710 г. Этот успех достигнут был подушной податью, которая более чем на 2 миллиона увеличила окладной доход казны. Но в первый же год подушная по упомянутой мною камер-коллежской росписи дала недобора 848 тысяч. Значит, 15-летняя борьба с дефицитом 1710 г. в 13% расхода завершилась недобором 18% подушного оклада, т.е. значительной порчей самого орудия борьбы. В-третьих, Петр к концу царствования был в 3 1/2 раза богаче своего старшего брата: переложив бюджеты 1680 и 1724 гг. на наши деньги, найдем, что первый простирался до 20 миллионов, а второй - до 70. Но Петр разбогател крутым переломом системы налогов: подушная перегнула обложение в другую сторону. До нее прямые налоги уступали косвенным (конец лекции LI). Усиленные заботы Петра о развитии торговли и промышленности, народнохозяйственного оборота подавали надежду на дальнейший рост косвенного обложения. Случилось иное: подушная одержала решительный перевес, дошла до 53% сметного дохода. Значит, при недостатке доступных обложению капитала и оборота приходилось обременять все тот же голый простонародный труд, тех же "работных персон", и без того достаточно обремененных, и в этом направлении дойти до непереступаемого предела. Между тем свои и чужие наблюдатели выносили из положения дел впечатление, что при обширности государства и при его естественных богатствах царь без народного отягощения мог бы получить гораздо больше дохода. Сам Петр думал так же; по крайней мере в регламенте Камер-коллегии 1719 г. высказана оригинальная или заимствованная мысль, что "никакого государства в свете нет, которое бы наложенную тягость снесть не могло, ежели, правда, равенство и по достоинству в податях и расходах осмотрено будет".

  

  

   Несчастьем Петра было то, что он никак не нашел средств создать себе это необходимое для успеха ежели. Те же наблюдатели в один голос говорят, что у Петра было два врага казны и общего блага, которым не было дела ни до какой правды и равенства, но которые были посильнее царской тяжеловесной и беспощадной руки: это - дворянин и чиновник, и тот и другой - творение той же власти, которой они так плохо служили. О дворянах эти наблюдатели пишут, что ничто на свете не занимает их столько, как забота сколь возможно освободить своих крестьян от казенных повинностей - не для облегчения крестьян, а для увеличения собственных доходов, и здесь они не брезгают никакими средствами. Чиновники изображаются истинными виртуозами своего ремесла. Средства для взяточничества неисчислимы, и их так же трудно исследовать, как и исчерпать море, по выражению резидента Вебера. Особенно резко бросались в глаза выборные от дворянства ландраты, правители канцелярий и рядовые канцеляристы, которым поручалось взимание податей: на этих людей, по словам того же Вебера, нельзя иначе смотреть, как на хищных птиц, которые смотрят на свои должности как на право высасывать крестьян до костей и на их разорении строить свое благополучие. Писец, при вступлении в должность едва имевший чем прикрыть свое тело, в 4-5 лет, получая 40-50 рублей в год жалованья на наши деньги, разгонял подведомственный ему крестьянский округ, зато скорехонько выстраивал себе каменный домик. Таковы отзывы брезгливых и предубежденных иностранцев. Но и на взгляд своего, ко всему притерпевшегося Посошкова, современные ему судьи и подьячие хуже воров и разбойников, которым они потакают. Сведущие в чиновничьих изворотах русские люди серьезно или шутливо рассчитывали тогда, что из собранных 100 податных рублей только 30 попадают в царскую казну, а остальное чиновники делят между собою за свои труды. Свои и чужие наблюдатели, дивившиеся величию деяний преобразователя, поражались огромными пространствами необрабатываемой плодородной земли, множеством пустошей, обрабатываемых кое-как, наездом, не введенных в нормальный народнохозяйственный оборот. Люди, вдумывавшиеся в причины этой запущенности, объясняли ее, во-первых, убылью народа от продолжительной войны, а потом гнетом чиновников и дворян, отбивавших у простонародья всякую охоту приложить к чему-нибудь руки: угнетение духа, проистекшее от рабства, по словам того же Вебера, до такой степени омрачило всякий смысл крестьянина, что он перестал понимать собственную пользу и помышляет только о своем ежедневном скудном пропитании. В своей финансовой политике Петр походил на возницу, который изо всей мочи гонит свою исхудалую лошадь, в то же время все крепче натягивая вожжи. Но едва ли не самую большую помеху своей подушине поставил сам Петр. Как ни тяжела была эта подать сравнительно с подворной, она не казалась чрезмерной. При четырехдушевом крестьянском дворе, считавшемся тогда средним или нормальным, подушная не превышала 3 рублей, как мы видели. Посошков, так возмущавшийся подушной, настаивая на подворном поземельном налоге, признает возможным положить на полный крестьянский двор с 6-десятинным наделом всяких поборов 3-4 рубля. Но здесь сопоставляются только денежные платежи, которыми при подворном обложении далеко не ограничивалось окладное бремя: еще тяжелее были натуральные повинности и соединенные с ними экстренные поборы, которые во время войны сыпались, как снег на голову. Чего стоила одна стройка бездонного Петербурга! Едва не из года в год тысячи работников и десятки, даже сотни тысяч рублей на их содержание раскладывались по губерниям, чтобы на невских болотах возводить египетские пирамиды. То и дело требовали с крестьян и дворовых, за которых платили те же крестьяне, хлеба, лошадей, извозчиков, даточных и подможных денег на снаряжение и поставку затребованных людей и лошадей. Эти сверхокладные поборы приводили к тому, что в иных губерниях оказывалась недоимка на целую треть оклада и раскладывалась по числу дворов в виде нового сверхокладного побора. Крупный землевладелец князь Куракин в своей автобиографии под 1707 г. высчитывает, что "женерально со всякого двора крестьянского сходилося слишком по 16 рублей в год". Ежегодные многолетние поборы до 120-130 рублей со двора на наши деньги показались бы невероятными, если бы не были засвидетельствованы самим ответственным плательщиком. Подушная, введенная по окончании шведской войны, должна была стать значительным облегчением налогового бремени военных лет, заменив все прежние прямые налоги. Огромный недобор, оказавшийся в первый же год сбора этой подати, вскрыл крайнее налоговое изнурение народного труда. Петр не оставил после себя ни копейки государственного долга, хотя один заводчик, побывавший за границей, и предлагал ему выпустить на 5 миллионов рублей кредитных знаков, не бумажных, а деревянных - для прочности. В 1721 г. Петр задумал обратиться к знаменитому и громко провалившемуся тогда банковому аферисту Джону Ло с предложением устроить в России торговую компанию на заманчивых условиях и только требовал с него за это миллион рублей в свою казну. Дело не состоялось. Упадок переутомленных платежных и нравственных сил народа стоил крупного займа и едва ли окупился бы, если бы Петр завоевал не только Ингрию с Ливонией, но и всю Швецию, даже пять Швеций.

  

  

  

   Преобразование управления. Порядок изучения. Боярская дума и приказы. Реформа 1699 г. Воеводские товарищи. Московская ратуша и Курбатов. Подготовка губернской реформы. Губернское деление 1708 г. Управление губернией. Неудача губернской реформы. Учреждение Сената. Происхождение и значение Сената. Фискалы. Коллегии.

  

  

   Преобразование управления - едва ли не самая показная, фасадная сторона преобразовательной деятельности Петра; по ней особенно охотно ценили и всю эту деятельность. Но при этом принимали во внимание не столько медленный и тяжелый процесс перестройки правительственных учреждений, сколько их строй в окончательной отделке, данной им уже к концу царствования. Административная реформа имела подготовительную цель - создать общие условия успешного исполнения остальных реформ; но управление получило пригодную к тому постановку, когда основные реформы, военная и частью финансовая, были уже в полном ходу. Надобно видеть, как отразился этот разлад средств и целей на ходе всей преобразовательной деятельности. Привычные особенности всей реформы Петра, ее частичность, незаметность цельного плана, зависимость от изменчивых требований текущей минуты более всего затрудняют изучение произведенных при Петре перемен в управлении. При хронологическом их обзоре ускользает из рук нить преобразовательной работы, а обзор систематический вносит в нее планомерность, какой она долго не получала. Впрочем, в интересе точного изучения безопаснее следовать за беспорядочными переходами Петра от одной сферы управления к другой, чем за собственной мыслью, наклонной к системе. Мы вынесем смутное впечатление, но исправим его в конце обзора, оглянувшись на изученный предмет, и тогда призовем на помощь схемы государственного права, обычно разделяющего управление на центральное и местное с ветвистыми подразделениями того и другого. Самый ход дела позволяет начать обзор, как следует, с центрального управления.

  

  

   С падения царевны Софьи чуть не целых двадцать лет, до губернской реформы 1708 г., в самые тяжелые годы, когда заваривались наиболее крутые меры - военные, промышленные, финансовые, ни в центральном, ни в областном управлении не видим коренных перемен: действуют старые учреждения, и действуют как будто по-старому. В центре руководит делами Боярская дума в присутствии государя, чаще без него; только теперь бояре не "сидят вверху о делах", как говорили прежде, а "съезжаются в конзилию". Старые московские приказы соединяются или разделяются обыкновенно под новыми названиями, и к ним пристраиваются для новых дел новые, формируемые по образцу прежних: Преображенский для гвардии и дел тайной полиции. Адмиралтейский для флота. Военный морской для наемных моряков, привезенных из-за границы. Но сквозь ветшавшие старые формы управления пробивались тенденции если не совсем новые, то с обновленной силой. Тройная борьба придворных партий, заведенных разными царицами, правящих классов, худавшего боярства с худородными новинками, политических направлений, западников со стародумами расширяла дорогу господству лиц в ущерб учреждениям. В регентство царицы Наталии брату ее Льву, начальнику Посольского приказа, совсем пустому человеку, подчинены были все министры, кроме Т. Стрешнева, министра военного и внутренних дел, да князя Б. Голицына, который, сидя в Казанском приказе, по выражению князя Б. Куракина, правил всем Поволжьем "так абсолютно, как бы был государем", и весь этот край разорил. При временщиках бояре в Думе "были токмо спектакулями". Уезжая за границу в 1697 г., Петр приказал всем боярам и начальникам приказов съезжаться к правителю Преображенского приказа князю Ф. Ромодановскому и "советовать, когда он похочет". Этот "злой тиран, пьяный по вся дни", по выражению князя Куракина, "скудный в своих рассудках человек, но великомочный в своем правлении", по отзыву Курбатова, облеченный чрезвычайными полномочиями по политическим розыскам, стал главою кабинета, председателем Думы, хотя не имел думного чина, был только стольником. Старая законодательная формула "государь указал и бояре приговорили" могла бы теперь замениться другой: Т. Стрешнев или князь Ф. Ромодановский указал, и бояре смолчали. Другая тенденция, точнее, нужда отразилась на правительственном ведомстве самой Боярской думы. Донимаемый на каждом шагу новыми расходами, Петр хотел ежеминутно знать свои наличные средства, рассеянные по многочисленным приказам. Для этого в 1699 г. восстановлен был Счетный приказ, или Ближняя канцелярия. Это - орган государственного контроля: сюда все приказы обязаны были доставлять еженедельные и ежегодные ведомости о своих доходах и расходах, об управляемых ими людях и зданиях и т.п. Эта канцелярия по отчетам приказов составляла сводные приходо-расходные ведомости, ряд которых за 1701-1709 гг., приложенный к книге г. Милюкова, дает весьма обильный материал для изучения государственного хозяйства при Петре. Но и сама Дума усиленно сосредоточилась на государственном, особенно военном, хозяйстве, когда Петр взял в свое непосредственное ведение военные действия и внешнюю политику. По сродству дел контрольная палата стала собственной канцелярией и обычным местом заседаний Боярской думы. Так постепенно изменялись состав, круг дел и характер деятельности боярского совета. Этот совет, искони составлявшийся из родовитых людей, теперь, с разложением боярства, перестал быть боярским, превратился в тесный комитет с разрушавшимся генеалогическим составом и с иным значением. Боярская дума привыкла действовать при государе и вместе с ним, под его председательством, и, как его неразлучная правительственная спутница, имела законодательное значение. Теперь, действуя без государя, то и дело отлучавшегося, она могла сохранить только распорядительное значение, решая текущие дела из приказов, а также практически разрабатывая и приводя в исполнение наскоро данные особые поручения государя по внутреннему управлению. Петр сам настаивал, чтобы бояре в его отсутствие действовали самостоятельно, не испрашивая издали его решения по всякому делу. Но такая раздельность совета и его верховного председателя вызывала потребность установить порядок ответственности первого перед последним, в чем не было надобности при их совместном действии. В 1707 г. предписано было боярской конзилии вести протоколы заседаний, которые непременно подписывались бы всеми ее членами, "и без того никакого бы дела не определяли, ибо сим всякого дурость явлена будет", внушительно подтверждало предписание, не грешившее избытком уважения к государственным советникам, призванным делать такие важные дела.

  

  

   г. Контрольная палата, ставшая канцелярией Боярской думы, и эта Дума, превратившаяся в тесную и очень мало боярскую распорядительную и исполнительную конзилию и даже "канцилию" министров по делам военного хозяйства, служили выразительными показателями направления, в каком пойдет административная реформа: ее двигателями, очевидно, станут регулярная армия и флот, а целью движения - военное казначейство. Первым шагом в этом направлении была попытка воспользоваться местным самоуправлением как фискальным средством. В XVII в. по просьбе местных обществ обязанности слишком притеснительных воевод иногда переносились на выборных из местного дворянства губных старост. По свидетельству Татищева, так как уездные воеводы "смело грабили", при царе Федоре явилась мысль предоставить выбор их дворянству в благодушном чаянии, что доверие и надзор земляков-избирателей обуздают грабительскую смелость местных блюстителей порядка. На деле ограничились тем, что сбор стрелецкой подати и косвенных налогов в интересе сохранности от воеводского хищничества был передан "мимо воевод" выборным старостам и головам под ответственностью избирателей. Указами 30 января 1699 г. ступили еще шаг вперед: торгово-промышленным людям столицы ввиду терпимых ими убытков от воевод и приказных людей предоставлено было выбирать из своей среды погодно бурмистров, "добрых и правдивых людей, по скольку человек захотят", которые ведали бы их не только в казенных сборах, но также в судных гражданских и торговых делах; остальным городам, как и обществам черносошных и дворцовых крестьян, сказан был указ ради многих им воеводских обид и взяток воеводам их не ведать, а "буде они похотят", ведаться им в судных делах и казенных сборах своими выборными мирскими людьми в земских избах - только платить им вдвое против прежнего оклада. Значит, воевода ставился тяглому обществу в одну цену с государством. Указ теперь предлагал областным тяглым обществам удвоением податного оклада откупиться от этих вторых государей, как особым государственным оброком откупались от кормленщиков при введении земских учреждений царя Ивана (лекция XXXIX). В полтора века правительство не сделало ни шага вперед в административной изобретательности. Но дар, предложенный с таким условием, показался плательщикам слишком дорог, и из 70 городов только 11 приняли его с этим условием; остальные отвечали, что платить вдвойне не в состоянии, а выбрать в бурмистры им некого; некоторые даже выразили довольство своими "правдивыми" воеводами и приказными людьми. Тогда правительство сделало реформу обязательной, отказавшись от двойного оклада. Городовое самоуправление, очевидно, было нужнее самому правительству, чем городам, и оно прямо высказывало эту нужду в указах; воеводы своими "прихотями и ненадобными поборами" причиняли в казенных доходах большие недоборы и запускали многую недоимку, а от безмездных и ответственных бурмистров казна могла ждать больших прибылей. В реформе 1699 г. видим один из многих симптомов недуга, которым страдает русское управление на протяжении столетий. Это - борьба правительства, точнее, государства, насколько оно понималось известным правительством, со своими собственными органами, лучше которых, однако, ему приискать не удавалось. Так, воеводы, потеряв судебную и административную власть над торгово-промышленным городским и свободным сельским населением, остались управителями только служилых людей и их крестьян и совсем исчезли на поморском Севере, где этих классов не было.

  

  

   Но и там, где воеводы уцелели, правительство находило нужным связать им емкие руки их же братией. Указом 10 марта 1702 г. упразднялись губные старосты, выборные уездные блюстители безопасности из местного дворянства. Но правительство не хотело оставлять дворянские общества безучастными в местном управлении: тот же указ предписывал "ведать всякие дела с воеводы дворянам, тех городов помещикам и вотчинникам, добрым и знатным людям, по выборам тех же городов помещиков и вотчинников", от 2 до 4 человек на уезд. Даровав выборное коллегиальное управление посадскому торгово-промышленному населению, логически последовательно было распространить этот порядок и на уездный землевладельческий класс, сословными правителями которого остались воеводы в силу указов 1699 г. Но здесь административная логика шла об руку с полным непониманием или невниманием к положению дел. Уездные дворянские общества старой московской формации, основанные на территориальном составе частей дворянского ополчения, распадались с образованием регулярной армии. Вся дворянская наличность, годная к службе, извлекалась из уездных захолустьев в новые постоянные полки, действовавшие на далеких окраинах; на местах оставались отставные за негодностью к службе и нетчики, укрывавшиеся от службы. Мысль построить местное дворянское самоуправление на инвалидах и "лежебоках", подлежавших за неявку на службу лишению прав состояния, сама по себе не обещала удачного осуществления. Архивные документы о воеводских товарищах, приведенные в известность г. Богословским, изображают практику этого учреждения, вполне отвечавшую степени его законодательной обдуманности. Местные дворянские общества, т.е. их застрявшие по усадьбам остатки, отнеслись довольно безучастно к предоставленному им праву и далеко не везде выбрали воеводских товарищей; пришлось заменить выбор назначением из столичного приказа или даже по усмотрению воеводы, власть которого они должны были регулировать; пошли раздоры воевод с товарищами, и лет через 8-9 этот преобразовательный опыт, более курьезный, чем любопытный, незаметно упразднил сам себя собственной бесполезностью.

  

  

   Гораздо серьезнее и удачнее была перемена в финансовом устройстве городского торгово-промышленного класса. В этом отношении городские тяглые общества объединялись только московскими приказами: косвенные сборы со времени устранения от них воевод города вносили в приказ Большой Казны, а прямую стрелецкую подать в Стрелецкий приказ. Но правительство хотело поставить высшее московское купечество во главе всех городов, сделать его своим центральным финансовым штабом, возлагая на него важные поручения по устройству и взиманию городских сборов. Так, в 1681 г. комиссии московских гостей поручено было установить оклады стрелецкой подати для всех городов по их платежным силам. Реформа 1699 г. облекла эти поручения в постоянное учреждение: одним указом 30 января того года городовые земские избы с их выборными "земскими" бурмистрами подчинены были по сборам московской Бурмистерской палате, или ратуше, в которой заседали выборные из крупного московского купечества бурмистры. Сюда поступали все собранные по городам суммы и высылались к отчету собиравшие их городовые бурмистры, таможенные и кабацкие, подчиненные земским. Как высшее центральное место по управлению торгово-промышленным классом, московская ратуша входила с докладами прямо к государю помимо приказов и стала чем-то вроде министерства городов и городских сборов. В ее ведение переданы были поступавшие прежде в 13 московских приказов сборы стрелецкие, таможенные, кабацкие и другие в окладной сумме свыше миллиона рублей, а с "прибором" сверх оклада доход ратуши уже в 1701 г. возрос до 1300 тысяч, что составляло больше трети, чуть не половину всего сметного дохода того года. Доходы ратуши шли на содержание войска. Деятельность ратуши особенно оживилась с назначением прибыльщика Курбатова инспектором ратушного правления, т.е. президентом совета бурмистров московской ратуши. Дворовый человек, заняв министерский пост, не принес на такую высоту рабьего духа, напротив, увидев себя в самом омуте повального взяточничества и казнокрадства, безмерно разросшегося за спиной вечно отсутствовавшего царя, поднял неугомонную войну за государев интерес, невзирая на лица. Что ни письмо к царю, то жалоба на злоупотребления или донос на великочиновных воров. Он доносил, что в Москве и городах чинится в сборах превеликое воровство, что и его ратушские подьячие - превеликие воры и выборные городские бурмистры не лучше их, в Ярославле украли 40 тысяч, а в Пскове 90; велено было разыскать про это Нарышкину, а тот взял с воров многие взятки и покрывал их. Курбатов в своих жалобах царю задирал сильных людей, даже само страшило, заплечного обер-мастера князя Ф.Ю. Ромодановского, выгораживая только покровителя своего князя Меншикова, набольшого казнокрада, и для искоренения зла даже просил себе у царя карательной диктатуры, разрешения приговаривать к смерти "производителей воровству". Он писал о сотнях тысяч, прибавленных им к доходам ратуши, о подъеме ее доходного бюджета до 1 1/2 миллиона. Несмотря на эти успехи, ратуша с трудом оплачивала военные расходы, и губернская реформа положила конец руководящей финансовой роли Курбатова и самой ратуше

  

  

   Губернская реформа 1708 г. вызвана была направлением деятельности Петра, в свою очередь вынужденным внешними и внутренними событиями, прямо или косвенно связанными с войной. Прежние цари сидели в столице, изредка прогуливаясь на богомолье или в военный поход, и все управление носило характер строгой централизации. Местные средства в виде налогов, прямых или косвенных, через воевод стекались в столицу, рассыпаясь по разным московским приказам, и большая часть сборов здесь поглощалась, а меньшая доля растекалась по местам в виде жалованья провинциальным служилым людям и на другие местные нужды. Петр поколебал эту старую, устойчивую и даже застоявшуюся централизацию. Прежде всего он сам децентрализовался к окружности, бросив старую столицу, отбыл на окраины, и эти окраины загорались одна за другой либо от его пылкой деятельности, либо от бунтов, вызванных этой же деятельностью. Окончив военную операцию на той или другой границе, в каком-либо углу государства, Петр не оставлял его в покое, а поднимал на ноги новым тяжелым предприятием. После первого азовского похода он стал строить флот в Воронеже, и ряд городов Донского бассейна приписан был к учрежденному в Воронеже Приказу адмиралтейских дел. Сюда гнали тысячи работников и везли все местные податные сборы на корабельное дело, помимо московских приказов. То же было по завоевании Азова, когда другой ряд городов приписан был налогами и рабочими силами к постройке гавани у Таганрога. То же повторилось и на другой окраине по завоевании Ингрии, когда началась постройка Петербурга и основалась Олонецкая верфь для балтийского флота. В Астрахани поднялся в 1705 г. бунт против нововведений Петра: для усмирения и устроения края местные доходы переданы были из ведения центральных учреждений в распоряжение местных властей на местные нужды. Точно так же по заключении королем Августом Альтранштадтского мира в 1706 г., когда Петру стало грозить нашествие Карла XII из покорившейся ему Польши, для обороны западной границы образованы были в ущерб центральному управлению властные административные центры в Смоленске и Киеве. Так ходом дел вырабатывалась мысль, что местные средства вместо кружного пути через московские приказы, где они сильно таяли, выгоднее направлять в областные административные средоточия с надлежащим расширением компетенции местных правителей, которые даже украшаются новым титулом губернаторов , хотя их округа еще не зовутся губерниями. Практическая разработка этой общей мысли облегчалась как сделанными уже опытами, так и другими соображениями. В Москве действовал ряд областных приказов, в которых сосредоточивалось финансовое и частью военное управление обширными округами: таковы были приказы Казанский, Сибирский, Смоленский, Малороссийский. Оставалось только переместить начальника такого приказа в подведомственный округ, приблизив его к управляемому населению и тем облегчив ему руководство местным управлением. Потребность в таком перемещении вызывалась положением, какое создал себе Петр своей войной. Он хорошо понимал, что, руководя среди переездов дипломатическими сношениями и военными операциями на местах, он был не в состоянии следить за ходом внутренних дел, становился плохим правителем. Оправдывая учреждение губерний, Петр писал Курбатову: "Человеку трудно за очи все выразуметь и править". Изверившись в способности центральных приказов и самой ратуши удовлетворить военным нуждам, Петр хотел во главе крупных округов поставить полномочных наместников, которые прямо на местах могли бы изыскать необходимые для того средства. Слишком конкретный ум Петра располагал его более доверяться лицам, чем учреждениям. Отсюда - план разложить содержание армии по частям на такие округа, раздробив по ним и военный бюджет. Петр туго вникал в выгоды "единособранного правления", единства государственной кассы, о чем ему толковал Курбатов, и разделял господствовавший взгляд, что каждая статья расхода должна быть приурочена к специальному источнику дохода. После, объясняя смысл губернской реформы, он писал, что все расходы, военные и другие, он расположил по губерниям, "чтобы всякий знал, откуда определенное число получать мог". Этот план и положен был в основание губернского деления 1708 г.

  

  

   г. Реформа начата была обычным кратким и неясным указом Петра 18 декабря 1707 г. расписать города к Киеву, Смоленску и другим намеченным губернским центрам. В следующем году бояре в Ближней канцелярии после, многих перекроек распределили 341 город на 8 новых крупных округов: то были губернии Московская, Ингерманландская (потом названная С.-Петербургской), Киевская, Смоленская, Архангелогородская, Казанская, Азовская и Сибирская. Но уже в 1711 г. группа городов Азовской губернии, приписанная к корабельным делам в Воронеже, является со званием губернии Воронежской, так что губерний вышло 9, ровно столько, сколько намечено было местных разрядов при царе Федоре. Но этим численным сходством да еще, пожалуй, административной конструкцией, точнее, общей идеей крупного военно-административного округа и ограничилась связь губернского деления с прежним разрядным (лекция XLVIII). Территориальными своими очертаниями губернии не совпадали ни с этими разрядами, ни с округами московских областных приказов: в иной губернии совмещалось по нескольку таких округов, а иной округ разрывался между несколькими губерниями. Роспись руководилась расстоянием городов от губернских центров или путями сообщения: так, к Москве приписаны были города, радиусами тянувшиеся от столицы по 9 большим дорогам: новогородской, коломенской, каширской и другим. Не остались безучастны в этой административной перетасовке и личные расчеты заранее назначенных губернаторов, все людей влиятельных, как князь Меншиков, Т. Стрешнев, Ф. Апраксин. Распланировав губернии, предстояло разложить по ним содержание военных сил, высчитать сумму военного расхода и рассчитать, какую долю его может принять на себя каждая губерния: это было основной целью реформы. Над этим делом работали Ближняя канцелярия и назначенные губернаторы; оно обсуждалось на заседаниях Думы и губернаторских съездах и протянулось до 1712 г., когда нашли возможным пустить в ход новопостроенный административный механизм. Над реформой, давно подготовлявшейся, просуетились целых 4 года, и не без греха: главное контрольное учреждение, Ближняя канцелярия, расписывая полки по губерниям, по недостатку сведений пропустила 19 полков. Сам Петр после Полтавы думал не просто о разложении содержания, но по наступлении скорого мира и о расквартировании полков по губерниям: он мечтал о близком окончании войны, продлившейся еще 11 лет.

  

  

   Губернская реформа клала поверх местного управления довольно густой новый административный пласт. По штатам 1715 г. при губернаторе состояли вице-губернатор как его помощник или управитель части губернии, ландрихтер для дел судебных, обер-провиантмейстер и провиантмейстеры для сбора хлебных доходов и разные комиссары. Но и власть губернатора не была единоличная: попытка в лице воеводских товарищей привлечь дворянское общество к участию в местном управлении, не удавшаяся в уезде, теперь была повторена на более широком пространстве. Указ 24 апреля 1713 г. предписал быть при губернаторах "ландраторам" от 8 до 12 человек, смотря по величине губернии, и губернатору все дела решать с ними по большинству голосов; в этом "консилиуме" губернатор был "не яко властитель, но яко президент", только пользовавшийся двумя голосами. Ландраты, должность, заимствованная из Остзейского края по его завоевании, назначались Сенатом из двойного числа "кандидаторов", указанных губернатором. Но потом, вероятно заметив неловкость назначения советников губернатора по его же представлению, Петр передумал и 20 января 1714 г. предписал: "ландраторов выбирать в каждом городе или провинции всеми дворяны за их руками". Сенат оставил это предписание без исполнения и назначил ландратов сам по спискам, присланным губернаторами, а в 1716г. и сам Петр отменил свое уже забракованное сенаторами распоряжение, указав Сенату назначать в ландраты офицеров, отставленных за старостью или ранами. Так ландрат и не стал выборным представителем губернского дворянского общества при губернаторе, а превратился в чиновника особых поручений Сената и того же губернатора. Повторилась история с воеводскими товарищами. Но уже до указа о ландратах-инвалидах эта должность еще дальше отошла от своего первоначального назначения. Губернии Петра были обширные округа, вмещавшие в себе по нескольку современных губерний. Так, в состав тогдашней Московской губернии входили целиком или частями нынешние губернии Московская и огибающие ее Калужская, Тульская, Владимирская, Ярославская и Костромская. Подразделениями таких обширных областей оставались прежние уезды, большей частью мелкие. Эта несоразмерность административных частей с целым рождала потребность в промежуточной областной единице. С 1711 г. уезды начали соединять в провинции не в виде общей единовременной меры, а постепенно, по местным или другим соображениям. Так, большинство уездов Московской губернии образовало 8 провинций. Оба эти подразделения губерний, уездное и провинциальное, Петр перерезал. еще третьим. Губернии резко различались между собою по доходности для казны, главным образом по количеству тяглых дворов. В Московской губернии, например, считалось 246 тысяч дворов, а в Азовской только 42 тысячи. Учет по дворам был слишком кропотлив. Любя простейшие математические схемы, Петр хотел привести эти разнообразные губернские величины к одному финансовому знаменателю и придумал крупную расчетную единицу, долю, положив на нее по